行政行为要件的主体资格、目标职权及其效力、程序和责任一般具有强制性，但行政法律法规存在行政自由裁量权和相对人权利行使的任意性。

针对这一质疑，笔者将思考调向其相反方向，即效力来源在形而下层面如何追溯？ 对于这个问题，哈特从实证分析法学的角度给出了笔者比较认同的答案。另一方面，作为宪法性法律的《立法法》第9、10、11、65条等对国务院的授权立法进行了规定，这体现了其立法机关的属性。

综上所述，全国人大常委会职权的宪法原意不仅明确被界定在几个比较明显的领域，而且还受制于全国人大的授权范围。如出断崖之错，则过去几年累积的反复之功可能尽失矣。全国人大常委会授权代替全国人大授权的原因 依据现行宪法第57条，全国人大常委会是全国人大的常设机关，由此决定两者的权力地位是从属而非并列关系，即全国人大常委会授权应在现行宪法框架下运行，不得越轨到全国人大授权的场域中。此外，从程序复杂程度来讲，全国人大的审议程序等比全国人大常委会严格的多。然而，检视此次国家监察体制改革，根据第一部分的理论分析，试点决定本应由全国人大作出，全国人大常委会却代替其作出授权决定，分析其中的原因是厘清全国人大常委会授权与全国人大授权的关系的关键。

具体到国家监察体制改革，其实质是隶属于宪制层面的国家机构的问题，根据上述宪法原意，全国人大常委会无权就国家监察体制改革进行授权，最多只能就其中的部分问题作出有限的决定。从发生学逻辑分析，国家机构的存在事实先于制定该国家机构的基本法律，即前者构成后者职权运作的前提，若没有前者的存在，后者将成为无源之水，无本之木。一个典型事例是，82年《宪法》修改时，中央政治局开了八次会议讨论酝酿修改《宪法》。

按照意见的要求，要把党的领导贯彻到立法全过程，党明确立法工作中的重大问题，党中央和有立法权地方的党委要讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。[3]这就把正确放到出发点和落脚点的位置。中央在原则批准法律草案，包括提出《宪法》修正案建议后，也仍然十分注意吸收各方面的的意见。第三，除了方针政策之外，是不是还有其他的领导？如何去理解方针政策之外的领导？这有两个问题：一是，如前所述，实践中，各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。

[3]参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1997年版，第103页。习近平总书记在党中央领导立法工作中处于核心地位，有立法权地方的党委主要负责人在领导地方立法工作中处于第一责任人地位，这是做好立法工作必须坚持的重要政治原则。

八、结语 做好党对立法工作的领导，是一项系统、复杂的工程，只有把上述重要的前提性问题研究解决了，党对立法工作的领导才能纲举目张。第五，党领导立法工作，应当坚持有利于增强而不是削弱人大及其常委会权威的原则，在领导立法工作的过程中，坚持人民主体地位，切实充分发挥人大及其常委会的主导作用。摘要:  2016年中共中央关于加强党领导立法工作的意见是一份十分重要的文件认真贯彻实施这一文件，需要研究、回答和解决一系列重要问题。当代中国，举什么样的旗，走什么样的路，在立法领域就有十分尖锐的冲突甚至斗争。

为保证党组织在内部决策的正确，意见提出的总体要求是坚持民主决策集体领导，具体包括坚持民主集中制，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题等。八次会议彭真都出席了，但会后，在《宪法》修改讨论的各种场合，他从来没有传达和透露政治局会议的讨论情况，而是鼓励大家充分发表意见。各级党委应当总结吸取有益经验，并在实践中摸索创新，找出一套办法，既有利于加强党对立法工作的领导，又有利于在立法机关充分发扬民主，使党的领导与人大及其常委会的民主立法相辅相成、相得益彰，有效保障党的主张与人民意见一致，并通过法定程序上升为国家意志。第四，党领导立法工作，应当充分发挥人大及其常委会组成人员中党员代表委员的先锋模范作用。

所有立法，实际都可分为两个大的阶段：一是立法的准备阶段。五、如何处理党委领导立法与人大及其常委会主导立法的关系 意见在强调党领导立法工作的同时，也提出，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

但一些观点对党委领导与人大及其常委会主导的关系提出疑问。要科学处理好坚持党的领导、坚持人民主体地位、发挥人大及其常委会主导作用的关系，是一件不易之事。

具体到党对重大立法问题的决策领导，就涉及党内重大决策程序与国家机关重大决策程序的比较和衔接。坚持党对立法工作的领导，就必须高度重视党中央主要领导人和地方党委主要负责人的作用。应当说，彭真的这个说法是立宪的原意。除了1982年《宪法》之外，几十年来从中央到地方的很多立法中，党中央主要领导人和地方党委主要负责人都发挥了重要作用。如何界定党领导立法的主体范围，涉及对1982年《宪法》的理解。由此可见，按照中央一贯的意见，党对立法工作的领导，在性质上，主要是政治领导，即方针政策的领导。

十八届四中全会提出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。比如，按照党内民主集中制的要求，对立法过程中的重大问题，应当遵循在民主基础上的集中和集中制导下的民主这一原则，以少数服从多数的方式作出决定，但是，少数服从多数是实行公开表决还是无记名表决？如果实行无记名表决，又如何落实集中指导下的民主？比如，一个地方党委书记对某一立法重大问题提出的意见并不正确，其他多数常委对这一问题缺乏必要的研究认识，难以表态，或者即使有不同意见，为了维护书记的权威，也不作反对，这种情况下，又如何保证党委作出领导决策的正确？再比如，按照党内民主集中制的要求，下级党委必须服从上级党委，如果下级党委与同级人大常委会在重大立法问题上的意见是一致的，但是，上级党委不同意下级党委和人大常委会的意见，而下级人大常委会是本行政区域内的国家权力机关，上级党委是否可以向下级党委下命令，要求下级党委不允许同级人大常委会制定某一部法规或者在法规中规定某一内容？ 第二，党内重大决策程序与国家机关的民主决策程序是什么关系？我们强调的科学决策、民主决策，不仅适用于党内，也适用于国家机关。

立法是政治性、专业性、理论性、实践性很强的一项复杂工作，要成功实现对立法工作的领导，担负领导立法职责的各级党委，不仅主要负责人要精通立法，还需要培养造就一支精通立法的参谋助手队伍。但是，这些要求在具体落实中仍然有几个问题需要研究回答： 第一，党内民主决策集体领导的具体方式和程序是什么？这包括不少具体问题。

比如，在国家机构的组织与职权方面，是走西方国家的三权分立道路还是坚持人民代表大会制度，在经济制度方面，是坚持公有制为主体，还是走私有化的道路，都有尖锐分歧，这是典型的立法路线的分歧。实际上，即使将领导立法工作的党界定为党中央，也有一些问题需要研究。

目前甚至今后相当长一段时间内，坚持文件确立的党领导立法工作的各种方式，十分必要。另一种方式叫原则批准，即主管部门应将拟定或修订的法规要解决的主要问题和意见，请示中央原则批准。经过党中央原则批准的法律草案，已代表了党的意见和主张，在此基础上，由全国人大及其常委会通过法定程序进行审议和表决后，就成为国家法律。但是，党内的决策程序与国家机关的决策程序有哪些相同点，又有哪些根本性的不同，如何衔接？对这些问题，理论和实践中尚缺乏系统的研究回答。

总结历史可以发现，党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。应当说，几十年来，党在领导要不要制定一部法时，始终从严把关，没有出过什么问题，有效地保证了国家政治、经济和社会制度的根本方面，沿着中国特色社会主义道路前进。

有的提出，既然是党委领导，那么人大及其常委会还能主导吗？有的提出，既然是人大及其常委会主导，就不应当强调党委领导。这些领导方式和当年彭真所说的原则批准，已有很大差别。

82年《宪法》制定时，彭真在向全国人大常委会所作的《宪法》修改草案的说明中，对党的领导也是强调正确二字的，其中一个重要内容就是，坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确。在提出地方党委主要负责人三亲自的同时，意见还提出，其他负责同志要按照党委统一部署抓好分管领域相关重要立法事项。

党的十八届六中全会明确提出，一个国家，一个政党，领导核心至关重要。长远方向 改革开放以来我国立法的巨大成就，都是在党的领导下取得的。今后，确保党对立法工作的领导，坚持各级党组织对立法准备阶段的从严把关，十分必要。第一个文件是1979年8月中共中央办公厅印发的彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告，第二个文件是1991年2月中共中央印发的关于加强对国家立法工作领导的若干意见，第三个文件是2016年2月中共中央印发的关于加强党领导立法工作的意见。

这实际是彭真所持观点的延续。还有一个重要的具体问题：党委领导立法的主体与人大及其常委会主导立法的主体，分别是什么范围和什么关系？现在，不仅党委领导立法的主体不甚明确，人大及其常委会主导立法的主体也不甚明确，党委中的哪一个主体领导人大及其常委会中的哪一个主体，同样缺乏统一规范。

党中央对立法中主要问题的原则批准，一个重要特点是，不对法律草案的具体内容发号施令、一锤定音、拍板决定。但是，国务院有的部门党组书记和部门负责人是由两个人担任的，在这种情况下，一旦部门负责人要制定规章或者在规章中规定某一内容，党组书记不同意，怎么办？ 再比如，党通过人大常委会的党组领导立法工作，人大常委会党组可以通过党内民主集中制的原则对人大常委会的党员委员下命令，要求他们在审议表决过程中坚决贯彻落实党委部署，遵守政治纪律和政治规矩，确保党委的主张得以实现，但党员委员依照宪法法律规定，有独立思考和无记名投票表决的权利，在这种情况下，党的领导与宪法法律规定发生冲突，党员委员不执行党组的命令而依照宪法法律规定行使表决权，怎么办？ 以上几个假设性案例是随时可能发生并已有发生的，对这类问题，需要慎重研究解决。

这包括几个具体问题：一是，领导和主导的含义特征以及具体区别是什么？二是，能否说党委领导是绝对的，无条件的，人大及其常委会的主导是相对的，有条件的，人大及其常委会的主导是在坚持和服从党委领导前提下的主导？三是，能否说党委领导与人大及其常委会主导的关系，是你中有我、我中有你、相互交叉和吸收融合的关系？四是，能否说党委领导与人大及其常委会主导是各有侧重，各有重点事项与关键环节，凡是党委领导的事项与环节，人大及其常委会就不宜主导，凡是人大及其常委会主导的事项与环节，党委也不宜干预？五是，如果党委领导立法工作的意见与人大及其常委会在立法程序中的主导性意见完全一致，那么，党委领导与人大及其常委会主导就是一致的，但是，如果发生不一致的情况，怎么办？这些问题都十分关键，把它们回答清楚了，对于理直气壮地坚持党对立法工作的领导，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，有重要意义。比如，有的地方，省委书记、市委书记，省长、市长或者其他的党委常委讲一句话，做一个批示，党组织开会形成一个会议纪要，党委办公厅发一个文件或者与政府办公厅联合发一个文件，人大及其常委会就通过立法的形式来落实。